Да ли тајна треба да остане тајна?

Извор Бета

Немања Ненадић, програмски директор Трансапрентности Србија

БЕОГРАД, 28.6.2006. (Бета) - Недавно сам у катастру непокретности, заједно са неколико десетина других градјана и уз помоћ запослених службеница прегледао карте на којима је стајао видно истакнут натпис „строго поверљиво“.

Нису били у питању никакви тајни документи, али је згодно да илуструје апсурд са којим живимо. Наравно да и у Србији постоје многе ствари које такав натпис заслужују, али није нормално да начин разматрања да ли нешто треба прогласити тајном, одредјивање јасних разлога за то, уредјења поступања са таквим документима и периодичне провере оправданости буде толико неадекватно регулисан као што је то у Србији.

Чини се да је лакше тајност прогласити него је укинути. Због тога у Србији има много докумената чија је тајност одредјена по аутоматизму, без удубљивања у суштину, или докумената за које је тајност одредјена у једном моменту, када је за тим постојала потреба ли никада није скинута. Сигурно је да у таквом амбијенту није нарочито тешко ни корупцију прикрити позивањем на то да неки документ носи ознаку „службене тајне“, или се позвати на то да нпр. садржина неког уговора о набавци за државни орган или продаји државне имовине представља „пословну тајну“.

Како Закон о слободном приступу информацијама омогућава да се укине тајност

Иако није првенствено писан са тим циљем, Закон о слободном приступу информацијама од јавног значаја, који је усвојен новембра 2004, отворио је могућност преиспитивања неоправдано означене тајности докумената и то на два добра начина.

Први начин је тај што је већина органа власти који примењују тај закон (сви државни органи, органи територијалне аутономије, локалне самоуправе, организације којима је поверено вршење јавних овлашћења) обавезна да припреми информатор о раду, у којем, измедју осталог, треба навести које врсте докумената тај орган поседује и које од њих у принципу ставља на увид.

Да би се такав преглед направио, неопходно је претходно пажљиво прегледати документацију, и пописати врсте докумената у поседу који су у целини или делимично одредјени као поверљиве информације. То је била и добра прилика да се унутар самих органа власти, а као припрема за захтеве за приступ информацијама који би могли уследити, преиспита оправданост претходно одредјене тајности појединих докумената и покрене поступак за њено скидање, тамо где више разлози за то нису оправдани или нису довољно снажни. Медјутим, судећи макар по садржају објављених информатора, са великом вероватноћом се може тврдити да ову могућност органи власти нису искористили.

Други начин за скидање тајности који произлази из одредаба Закона о слободном приступу информацијама везан је за постављање захтева за увидом у неки документ или достављањем копије документа који је на прописан начин означен као поверљив. У таквом случају, орган власти који захтев добије је дужан пре свега да га пажљиво размотри и да утврди да ли тражену информацију поседује. Уколико утврди да се тражена информација налази у документу који је по важећим прописима одредјен као поверљив, требало би да се и у самом органу власти преиспита да ли су разлози због којих је та поверљивост одредјена и даље валидни у конкретном случају, и да ли се интереси због којих је тајност одредјена не могу чувати на други начин.

На основу тих разматрања, орган власти је дужан да донесе решење којим ће одбити захтев тражиоца у потпуности, којим ће његов захтев делимично усвојити (на пример, тако што ће омогућити увид у делове документа који не представљају тајну), или га усвојити, и тражиоцу омогућити приступ. Другим речима, постојање ознаке тајности на неком документу је неопходан, али не и довољан разлог да се приступ информацији ускрати.

Уколико је тражилац незадовољан решењем органа, или уколико орган власти игнорише његов захтев тако што тражиоца остави без икаквог одговора у року од 15 дана, или што му уместо решења достави на пример обавештење, траззилац стиче право да покрене поступак за правну заштиту (жалба Поверенику за приступ информацијама или управни спор). У поступку по жалби Повереник може и треба да спроведе сва разматрања која су стајала на располагању и првостепеном органу, то јест да утврди да ли је документ заиста проглашен на ваљан начин за тајну, да ли разлози за одредјивање тајности и даље стоје, да ли су они такви да претежу над разлозима за обелодањивање информације итд.

У том поступку, Повереник, ради испуњавања своје улоге има законом гарантован приступ свим документима од значаја за решавање случаја. Након тога, Повереник својим решењем, које је коначно, може да наложи органу власти да тражиоцу омогући приступ. У том погледу је Закон о слободном приступу информацијама изричит и не може се другачије тумачити.

Наиме, члан 9 тачка 5 Закона каже да „Орган власти неће тражиоцу омогућити остваривање права на приступ информацијама од јавног значаја, ако би тиме: 5) учинио доступним информацију или документ за који је прописима или службеним актом заснованим на закону одредјено да се чува као државна, службена, пословна или друга тајна, односно који је доступан само одредјеном кругу лица, а због чијег би одавања могле наступити тешке правне или друге последице по интересе заштићене законом који претежу над интересом за приступ информацији.“

У поступку по жалби, Повереник омогућава органу власти да се изјасни, а орган власти је тај који доказује да је поступао у складу са својим обавезама из Закона о слободном приступу информацијама. Након тога, Повереник као другостепени орган примењује Закон о општем управном поступку, при чему су нарочито значајне одредбе члана 232. Одредбе тог члана дају Поверенику за право да сам допуни поступак (на пример, уколико првостепени орган није разматрао да ли би услед одавања тајне могле наступити тешке правне или друге последице по интересе заштићене законом да сам то учини), и да након тога, на основу утврдјених чињеница у допуњеном поступку, евентуално поништи првостепено решење и реши ствар својим решењем.

Уместо да сам спроводи допуњени поступак Повереник може то наложити првостепеном органу, дајући му истовремено упутства како поступак треба допунити. Опасне тежње да се одредбе Закона релативизују Зачудо, има све више случајева да се ове, прилично јасне законске одредбе, негирају или пренебрегавају. Нарочито је опасно кад такве интерпретације долазе са утицајних места у структурама власти.

На пример, у изјави поводом једног случаја у којем је Повереник својим решењем наложио првостепеном органу да достави тражиоцу информацију за коју се тврди да је „државна тајна“, министар правде је устврдио да је првостепени орган требало да одговори тражиоцу „не можете да добијете оно што је државна тајна“, као и то да Шабић (Повереник) не може да скида државну тајну. Иако је у конкретном случају можда реч само о непознавању одредаба Закона (па макар оно долазило од правника, и члана Владе која је предложила да тај закон буде усвојен), свакако да такве изјаве могу да подстакну и друге органе да крше своје законске обавезе.

У контексту постојања обавезе Владе да у случају потребе изврши решење Повереника, изјаве овакве врсте постају још опаснија најава одсуства воље да се Закон спроведе.

Недавно је и на другом значајном месту оспорено право Повереника да скине тајност неког документа. У Билтену судске праксе Врховног суда Србије бр. 1, у издању Интермеx-а за 2006., објављен је и текст судије тог суда г. Љубодрага Пљакића, у којем се анализира ускладјеност Закона о слободном приступу информацијама са одговарајућом препоруком Комитета миистара Савета Европе. Треба рећи да овај реферат судије Пљакића садржи низ веома корисних запажања и препорука за измену појединих законских решења.

Медјутим, у погледу теме која је предмет овог текста, износи се недовољно утемељен став да „се не може решењем Повереника налагати органу државне власти да пружи информацију тражиоцу уколико је она означена као тајна поверљива или строго поверљива док таква забрана траје“. Осим што, из већ изложених разлога, такав став нема утемељење у одредбама Закона о слободном приступу информацијама, такво схватање би било и у супротности са препоруком Комитета министара, коју и аутор реферата на другом месту наводи („увид у неки документ може бити одбијен уколико би откривање информација садржаним у службеном документу могло да нанесе штету неком од предвидјених ограничења изузев ако би интерес да се информација открије био већи од предвидјених ограничења“).

Закон је отишао и корак даље од цитиране Препоруке тако што је поставио обориву претпоставку постојања оправданог интереса јавности да приступи документима у поседу органа власти, коју орган власти може побијати тако што ће доказати да су кумулативно испуњени следећи услови:

а) постојање изузетка прописаног у Закону о слободном приступу информацијама, којим се штити неки интерес, и који је орган власти дужан да наведе (на пример, да је документ актом надлежног органа добио ознаку поверљивости);

б) да би у случају остваривања права на приступ информацији наступила озбиљна штета за други заштићени интерес, заснован на уставу и закону (на пример да разлози за тајност и даље постоје и да би уклањањем тајности наступила озбиљна штета);

в) да је интерес очувања тајности претежнији од интереса да остваривања права на приступ информацијама уопште (што нема везе са конкретним интересом који тражилац информације има, јер тражиоци нису дужни да наводе разлог тражења информација, нити ти разлози смеју бити предмет разматрања у поступку);

г) да је чување тог интереса ускраћивањем права на приступ информацији начин заштите интереса који је неопходан у демократском друштву (овде би се на пример могло разматрати да ли органима власти стоје на располагању и друга средства, примеренија стандардима „демократског друштва“ за очување тог интереса, и да ли су та средства примењена).

У сваком случају, чињеница да орган власти поседује документ који је одредјен као поверљив је само потребан али не и довољан услов да се ускрати остваривање права на приступ информацији. Уколико би се овај разлог сматрао апсолутним било би могуће тражиоцима ускратити право само због тога што орган надлежан за одредјивање тајности заборавио, или није стигао да ту ознаку уклони након престанка разлога, или још горе, зато што је поверљивост одредио како би прикрио неке незаконитости или пропусте у раду. Проблеми са обелодањивањем поверљивих докумената и могућа решења.

Медјутим, питање адекватности начина „скидања тајности“ решењем Повереника се свакако може поставити. У том погледу би било свакако боље уколико би сам орган власти спровео у потпуности преиспитивање одредјене тајности с обзиром на одредбе Закона о слободном приступу информацијама, будући да има на располагању бољи увид у ситуацију и преглед података који су од значаја за ту одлуку од самог Повереника.

Мада Повереник такодје може да се у поступку по жалби упозна са свим релевантним подацима, и да се евентуално увери у оправданост разлога за очување тајности које наведе орган власти, нема сумње да такво ангажовање временски може бити веома захтевно. У крајњој линији, оправданост решења које би Повереник донео по жалби би у многоме зависило и од спремности првостепеног органа да Повереника упозна са стањем ствари и да га упозна са свим чињеницама од значаја. У случају одбијања органа власти да на овакав начин поступи, орган власти ризикује да Повереник, услед недовољно информација донесе одлуку која је можда погрешна.

Такодје, уколико би Повереник био лице које недовољно савесно или недовољно стручно обавља свој посао, постојала би опасност да се нанесе непоправљива штета државним и другим заштићеним интересима. За ову опасност нису предвидјени посебни механизми заштите у Закону о слободном приступу информацијама (већ је утврдјено да првостепетни орган не може против решења Повереника водити управни спор), осим могућности да због таквих грешака у раду Повереника накнадно разреши Народна скупштина.

Код спроводјења решења Повереника постоји и други проблем. Наиме, након ступања Закона о слободном приступу информацијама остале су на снази и одредбе постојећих прописа о тајнама. Иако је Закон леx специалис у овом погледу и мора се примењивати, и даље стоје на другим местима одредбе о томе ко може да уклони ознаку тајности, као и одредбе о одговорности (чак и кривичној) за јавне службенике који неовлашћено одају тајну. С друге стране, ти исти јавни службеници (овлашћена лица за поступање по захтевима и руководиоци органа власти) одговорни су уколико не поступе по решењу Повереника. Како би се превазишао овај проблем, који је више техничке него правне природе, било би потребно ближе уредити начин спроводјења решења Повереника којима се налаже омогућавање приступа документу који носи ознаку тајности.

Једно решење би могло да буде уводјење обавезе да орган који је надлежан за одредјивање тајности и скидање тајности у кратком року, а на основу решења Повереника ту тајност укине.

Друго решење, које је неопходно да би овлашћена лица за поступање по захтевима за приступ информацијама могла да ваљано обављају свој посао, било би уводјење обавезе да та овлашћена лица добију одговарајућа овлашћења од претпостављених за обављање своје функције, укључујући и: могућност увида у сва документа у поседу органа власти у којем раде и овлашћење да сами, по добијању захтева, размотре постојање разлога за очување тајности документа у поседу тог органа власти.

Све док се овај технички проблем не разреши на неки од горе описаних начина, пред Повереника ће долазити жалбе због ускрацхивања права на приступ информацијама које би се могле избећи да овлашћени службеници у органима власти имају могућност да и сами одлуче о скидању тајности, службеници ће одбијати да решења Повереника изврше због страха од кривичне одговорности, а извршење решења Повереника ће зависити од постојања воље Владе да поштује Закон, на шта се, по досадашњем искуству, нисмо могли увек ослонити.