Da li tajna treba da ostane tajna?

Izvor: Beta

Nemanja Nenadić, programski direktor Transaprentnosti Srbija

BEOGRAD, 28.6.2006. (Beta) - Nedavno sam u katastru nepokretnosti, zajedno sa nekoliko desetina drugih gradjana i uz pomoć zaposlenih službenica pregledao karte na kojima je stajao vidno istaknut natpis „strogo poverljivo“.

Nisu bili u pitanju nikakvi tajni dokumenti, ali je zgodno da ilustruje apsurd sa kojim živimo. Naravno da i u Srbiji postoje mnoge stvari koje takav natpis zaslužuju, ali nije normalno da način razmatranja da li nešto treba proglasiti tajnom, odredjivanje jasnih razloga za to, uredjenja postupanja sa takvim dokumentima i periodične provere opravdanosti bude toliko neadekvatno regulisan kao što je to u Srbiji.

Čini se da je lakše tajnost proglasiti nego je ukinuti. Zbog toga u Srbiji ima mnogo dokumenata čija je tajnost odredjena po automatizmu, bez udubljivanja u suštinu, ili dokumenata za koje je tajnost odredjena u jednom momentu, kada je za tim postojala potreba li nikada nije skinuta. Sigurno je da u takvom ambijentu nije naročito teško ni korupciju prikriti pozivanjem na to da neki dokument nosi oznaku „službene tajne“, ili se pozvati na to da npr. sadržina nekog ugovora o nabavci za državni organ ili prodaji državne imovine predstavlja „poslovnu tajnu“.

Kako Zakon o slobodnom pristupu informacijama omogućava da se ukine tajnost

Iako nije prvenstveno pisan sa tim ciljem, Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji je usvojen novembra 2004, otvorio je mogućnost preispitivanja neopravdano označene tajnosti dokumenata i to na dva dobra načina.

Prvi način je taj što je većina organa vlasti koji primenjuju taj zakon (svi državni organi, organi teritorijalne autonomije, lokalne samouprave, organizacije kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja) obavezna da pripremi informator o radu, u kojem, izmedju ostalog, treba navesti koje vrste dokumenata taj organ poseduje i koje od njih u principu stavlja na uvid.

Da bi se takav pregled napravio, neophodno je prethodno pažljivo pregledati dokumentaciju, i popisati vrste dokumenata u posedu koji su u celini ili delimično odredjeni kao poverljive informacije. To je bila i dobra prilika da se unutar samih organa vlasti, a kao priprema za zahteve za pristup informacijama koji bi mogli uslediti, preispita opravdanost prethodno odredjene tajnosti pojedinih dokumenata i pokrene postupak za njeno skidanje, tamo gde više razlozi za to nisu opravdani ili nisu dovoljno snažni. Medjutim, sudeći makar po sadržaju objavljenih informatora, sa velikom verovatnoćom se može tvrditi da ovu mogućnost organi vlasti nisu iskoristili.

Drugi način za skidanje tajnosti koji proizlazi iz odredaba Zakona o slobodnom pristupu informacijama vezan je za postavljanje zahteva za uvidom u neki dokument ili dostavljanjem kopije dokumenta koji je na propisan način označen kao poverljiv. U takvom slučaju, organ vlasti koji zahtev dobije je dužan pre svega da ga pažljivo razmotri i da utvrdi da li traženu informaciju poseduje. Ukoliko utvrdi da se tražena informacija nalazi u dokumentu koji je po važećim propisima odredjen kao poverljiv, trebalo bi da se i u samom organu vlasti preispita da li su razlozi zbog kojih je ta poverljivost odredjena i dalje validni u konkretnom slučaju, i da li se interesi zbog kojih je tajnost odredjena ne mogu čuvati na drugi način.

Na osnovu tih razmatranja, organ vlasti je dužan da donese rešenje kojim će odbiti zahtev tražioca u potpunosti, kojim će njegov zahtev delimično usvojiti (na primer, tako što će omogućiti uvid u delove dokumenta koji ne predstavljaju tajnu), ili ga usvojiti, i tražiocu omogućiti pristup. Drugim rečima, postojanje oznake tajnosti na nekom dokumentu je neophodan, ali ne i dovoljan razlog da se pristup informaciji uskrati.

Ukoliko je tražilac nezadovoljan rešenjem organa, ili ukoliko organ vlasti ignoriše njegov zahtev tako što tražioca ostavi bez ikakvog odgovora u roku od 15 dana, ili što mu umesto rešenja dostavi na primer obaveštenje, trazzilac stiče pravo da pokrene postupak za pravnu zaštitu (žalba Povereniku za pristup informacijama ili upravni spor). U postupku po žalbi Poverenik može i treba da sprovede sva razmatranja koja su stajala na raspolaganju i prvostepenom organu, to jest da utvrdi da li je dokument zaista proglašen na valjan način za tajnu, da li razlozi za odredjivanje tajnosti i dalje stoje, da li su oni takvi da pretežu nad razlozima za obelodanjivanje informacije itd.

U tom postupku, Poverenik, radi ispunjavanja svoje uloge ima zakonom garantovan pristup svim dokumentima od značaja za rešavanje slučaja. Nakon toga, Poverenik svojim rešenjem, koje je konačno, može da naloži organu vlasti da tražiocu omogući pristup. U tom pogledu je Zakon o slobodnom pristupu informacijama izričit i ne može se drugačije tumačiti.

Naime, član 9 tačka 5 Zakona kaže da „Organ vlasti neće tražiocu omogućiti ostvarivanje prava na pristup informacijama od javnog značaja, ako bi time: 5) učinio dostupnim informaciju ili dokument za koji je propisima ili službenim aktom zasnovanim na zakonu odredjeno da se čuva kao državna, službena, poslovna ili druga tajna, odnosno koji je dostupan samo odredjenom krugu lica, a zbog čijeg bi odavanja mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom koji pretežu nad interesom za pristup informaciji.“

U postupku po žalbi, Poverenik omogućava organu vlasti da se izjasni, a organ vlasti je taj koji dokazuje da je postupao u skladu sa svojim obavezama iz Zakona o slobodnom pristupu informacijama. Nakon toga, Poverenik kao drugostepeni organ primenjuje Zakon o opštem upravnom postupku, pri čemu su naročito značajne odredbe člana 232. Odredbe tog člana daju Povereniku za pravo da sam dopuni postupak (na primer, ukoliko prvostepeni organ nije razmatrao da li bi usled odavanja tajne mogle nastupiti teške pravne ili druge posledice po interese zaštićene zakonom da sam to učini), i da nakon toga, na osnovu utvrdjenih činjenica u dopunjenom postupku, eventualno poništi prvostepeno rešenje i reši stvar svojim rešenjem.

Umesto da sam sprovodi dopunjeni postupak Poverenik može to naložiti prvostepenom organu, dajući mu istovremeno uputstva kako postupak treba dopuniti. Opasne težnje da se odredbe Zakona relativizuju Začudo, ima sve više slučajeva da se ove, prilično jasne zakonske odredbe, negiraju ili prenebregavaju. Naročito je opasno kad takve interpretacije dolaze sa uticajnih mesta u strukturama vlasti.

Na primer, u izjavi povodom jednog slučaja u kojem je Poverenik svojim rešenjem naložio prvostepenom organu da dostavi tražiocu informaciju za koju se tvrdi da je „državna tajna“, ministar pravde je ustvrdio da je prvostepeni organ trebalo da odgovori tražiocu „ne možete da dobijete ono što je državna tajna“, kao i to da Šabić (Poverenik) ne može da skida državnu tajnu. Iako je u konkretnom slučaju možda reč samo o nepoznavanju odredaba Zakona (pa makar ono dolazilo od pravnika, i člana Vlade koja je predložila da taj zakon bude usvojen), svakako da takve izjave mogu da podstaknu i druge organe da krše svoje zakonske obaveze.

U kontekstu postojanja obaveze Vlade da u slučaju potrebe izvrši rešenje Poverenika, izjave ovakve vrste postaju još opasnija najava odsustva volje da se Zakon sprovede.

Nedavno je i na drugom značajnom mestu osporeno pravo Poverenika da skine tajnost nekog dokumenta. U Biltenu sudske prakse Vrhovnog suda Srbije br. 1, u izdanju Intermex-a za 2006., objavljen je i tekst sudije tog suda g. Ljubodraga Pljakića, u kojem se analizira uskladjenost Zakona o slobodnom pristupu informacijama sa odgovarajućom preporukom Komiteta miistara Saveta Evrope. Treba reći da ovaj referat sudije Pljakića sadrži niz veoma korisnih zapažanja i preporuka za izmenu pojedinih zakonskih rešenja.

Medjutim, u pogledu teme koja je predmet ovog teksta, iznosi se nedovoljno utemeljen stav da „se ne može rešenjem Poverenika nalagati organu državne vlasti da pruži informaciju tražiocu ukoliko je ona označena kao tajna poverljiva ili strogo poverljiva dok takva zabrana traje“. Osim što, iz već izloženih razloga, takav stav nema utemeljenje u odredbama Zakona o slobodnom pristupu informacijama, takvo shvatanje bi bilo i u suprotnosti sa preporukom Komiteta ministara, koju i autor referata na drugom mestu navodi („uvid u neki dokument može biti odbijen ukoliko bi otkrivanje informacija sadržanim u službenom dokumentu moglo da nanese štetu nekom od predvidjenih ograničenja izuzev ako bi interes da se informacija otkrije bio veći od predvidjenih ograničenja“).

Zakon je otišao i korak dalje od citirane Preporuke tako što je postavio oborivu pretpostavku postojanja opravdanog interesa javnosti da pristupi dokumentima u posedu organa vlasti, koju organ vlasti može pobijati tako što će dokazati da su kumulativno ispunjeni sledeći uslovi:

a) postojanje izuzetka propisanog u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama, kojim se štiti neki interes, i koji je organ vlasti dužan da navede (na primer, da je dokument aktom nadležnog organa dobio oznaku poverljivosti);

b) da bi u slučaju ostvarivanja prava na pristup informaciji nastupila ozbiljna šteta za drugi zaštićeni interes, zasnovan na ustavu i zakonu (na primer da razlozi za tajnost i dalje postoje i da bi uklanjanjem tajnosti nastupila ozbiljna šteta);

v) da je interes očuvanja tajnosti pretežniji od interesa da ostvarivanja prava na pristup informacijama uopšte (što nema veze sa konkretnim interesom koji tražilac informacije ima, jer tražioci nisu dužni da navode razlog traženja informacija, niti ti razlozi smeju biti predmet razmatranja u postupku);

g) da je čuvanje tog interesa uskraćivanjem prava na pristup informaciji način zaštite interesa koji je neophodan u demokratskom društvu (ovde bi se na primer moglo razmatrati da li organima vlasti stoje na raspolaganju i druga sredstva, primerenija standardima „demokratskog društva“ za očuvanje tog interesa, i da li su ta sredstva primenjena).

U svakom slučaju, činjenica da organ vlasti poseduje dokument koji je odredjen kao poverljiv je samo potreban ali ne i dovoljan uslov da se uskrati ostvarivanje prava na pristup informaciji. Ukoliko bi se ovaj razlog smatrao apsolutnim bilo bi moguće tražiocima uskratiti pravo samo zbog toga što organ nadležan za odredjivanje tajnosti zaboravio, ili nije stigao da tu oznaku ukloni nakon prestanka razloga, ili još gore, zato što je poverljivost odredio kako bi prikrio neke nezakonitosti ili propuste u radu. Problemi sa obelodanjivanjem poverljivih dokumenata i moguća rešenja.

Medjutim, pitanje adekvatnosti načina „skidanja tajnosti“ rešenjem Poverenika se svakako može postaviti. U tom pogledu bi bilo svakako bolje ukoliko bi sam organ vlasti sproveo u potpunosti preispitivanje odredjene tajnosti s obzirom na odredbe Zakona o slobodnom pristupu informacijama, budući da ima na raspolaganju bolji uvid u situaciju i pregled podataka koji su od značaja za tu odluku od samog Poverenika.

Mada Poverenik takodje može da se u postupku po žalbi upozna sa svim relevantnim podacima, i da se eventualno uveri u opravdanost razloga za očuvanje tajnosti koje navede organ vlasti, nema sumnje da takvo angažovanje vremenski može biti veoma zahtevno. U krajnjoj liniji, opravdanost rešenja koje bi Poverenik doneo po žalbi bi u mnogome zavisilo i od spremnosti prvostepenog organa da Poverenika upozna sa stanjem stvari i da ga upozna sa svim činjenicama od značaja. U slučaju odbijanja organa vlasti da na ovakav način postupi, organ vlasti rizikuje da Poverenik, usled nedovoljno informacija donese odluku koja je možda pogrešna.

Takodje, ukoliko bi Poverenik bio lice koje nedovoljno savesno ili nedovoljno stručno obavlja svoj posao, postojala bi opasnost da se nanese nepopravljiva šteta državnim i drugim zaštićenim interesima. Za ovu opasnost nisu predvidjeni posebni mehanizmi zaštite u Zakonu o slobodnom pristupu informacijama (već je utvrdjeno da prvostepetni organ ne može protiv rešenja Poverenika voditi upravni spor), osim mogućnosti da zbog takvih grešaka u radu Poverenika naknadno razreši Narodna skupština.

Kod sprovodjenja rešenja Poverenika postoji i drugi problem. Naime, nakon stupanja Zakona o slobodnom pristupu informacijama ostale su na snazi i odredbe postojećih propisa o tajnama. Iako je Zakon lex specialis u ovom pogledu i mora se primenjivati, i dalje stoje na drugim mestima odredbe o tome ko može da ukloni oznaku tajnosti, kao i odredbe o odgovornosti (čak i krivičnoj) za javne službenike koji neovlašćeno odaju tajnu. S druge strane, ti isti javni službenici (ovlašćena lica za postupanje po zahtevima i rukovodioci organa vlasti) odgovorni su ukoliko ne postupe po rešenju Poverenika. Kako bi se prevazišao ovaj problem, koji je više tehničke nego pravne prirode, bilo bi potrebno bliže urediti način sprovodjenja rešenja Poverenika kojima se nalaže omogućavanje pristupa dokumentu koji nosi oznaku tajnosti.

Jedno rešenje bi moglo da bude uvodjenje obaveze da organ koji je nadležan za odredjivanje tajnosti i skidanje tajnosti u kratkom roku, a na osnovu rešenja Poverenika tu tajnost ukine.

Drugo rešenje, koje je neophodno da bi ovlašćena lica za postupanje po zahtevima za pristup informacijama mogla da valjano obavljaju svoj posao, bilo bi uvodjenje obaveze da ta ovlašćena lica dobiju odgovarajuća ovlašćenja od pretpostavljenih za obavljanje svoje funkcije, uključujući i: mogućnost uvida u sva dokumenta u posedu organa vlasti u kojem rade i ovlašćenje da sami, po dobijanju zahteva, razmotre postojanje razloga za očuvanje tajnosti dokumenta u posedu tog organa vlasti.

Sve dok se ovaj tehnički problem ne razreši na neki od gore opisanih načina, pred Poverenika će dolaziti žalbe zbog uskrachivanja prava na pristup informacijama koje bi se mogle izbeći da ovlašćeni službenici u organima vlasti imaju mogućnost da i sami odluče o skidanju tajnosti, službenici će odbijati da rešenja Poverenika izvrše zbog straha od krivične odgovornosti, a izvršenje rešenja Poverenika će zavisiti od postojanja volje Vlade da poštuje Zakon, na šta se, po dosadašnjem iskustvu, nismo mogli uvek osloniti.